在中国经济50人论坛上，中国体制改革研究会副秘书长温铁军指出，在加入世贸组织谈判中，关于农业的一些条款将对中国的农村、农民、农业造成较大影响，应对这样的挑战，需要调整生产结构，转变增长方式，向有利于稳定粮食生产的长期政策方向努力。

他说，按照WTO的一般原则，国际农产品协议大部分在1995至2000年实施。主要包括三个内容：增加进口市场准入；削减国内生产者支持；减少出口补贴。对于中国农业能否适应WTO原则的讨论，应该扩展至“三农问题”即农民、农村和农业出发，而不是仅仅从农业的角度来进行分析。

　　他说，农产品贸易谈判，历来是关贸总协定谈判和世界贸易组织谈判中最困难的部分，1999年4月在美国签字的《中美农业合作协议》，是中国为加入世贸组织与美国应该达成的双边协议中的组成部份。协议中，中国同意美国西北部小麦主产区七个州的小麦可以直接从西雅图出口，从而降低运输成本提高价格竞争优势。除此之外，协议中还有一些承诺，如，中国同意大幅度增加最低关税限额（TRQ1%到3%）的农产品进口数量，并且应美国的要求减少国营外贸垄断进口所占的比例。到2006年，进口大豆从现在的170万吨增加到330万吨；小麦从200万吨增加到930万吨；玉米配额从450万吨增加到720万吨；大米配额从260万吨增加到 530万吨。到2004年，棉花要从现在的20万吨增加到89．4万吨……。此外，中国承诺取消出口补贴，特别是取消对美国不利的玉米、棉花和大米等农产品的出口补贴。

　　这些承诺对国内农业生产和农民收入会造成什么样的影响呢？温铁军说，首先，应该看到它的积极作用：一是在没有其他非经济因素干扰的和平条件下，增加进口大量占用资源的基本农产品，有利于中国土地资源短缺的沿海发达地区的农业结构调整，特别是在21世纪中期国内粮食不能满足人口增长需求的时候。二是在加入WTO之后有利于国内有竞争力的农产品增加出口。20世纪80年代，我国的农产品出口还是以土地资源型的基本农产品为主；20世纪90年代以来则明显改变为以水产品、蔬菜果品和部分畜牧产品为主，并且多数年份尚且能够维持30到40亿美元的小额顺差。因此从长期看，除了粮食、棉花、油料等基本农产品外，中国的非资源型农产品还是有出口竞争力的。三是开放外国投资，可能有助于资本过度稀缺的农村和农业得到投资，因为我们可以假设在总资本增加的环境中，外国资本进入盈利领域，中国政府投资则可能转向农村教育、农业科技推广、资源开发与环境保护等可持续发展领域。

　　但同时应该充分认识到他们的负面影响：首先，中美之间的粮食贸易属于典型的不平等竞争。因为粮食这种资源型产品的贸易竞争力根本上来源于地租。土地面积越大地租的绝对值就越多。中国农村户均土地面积仅0．4公顷的细小规模农业，能够在粮食生产上得到的剩余本来就微乎其微；显然不能与美国平均数百公顷的大规模农场竞争，因为他们的农业剩余可以比我们高数百倍。在国内粮食价格受进口压力下降的情况下，中西部传统农区以种植业为主的农民收入也会受到影响。其二是不利于国内稳定粮食生产的长期政策。我国粮食与人口的增长高度相关，而且粮食消费的替代弹性低。最近3年的粮食供给过剩是因为在1994至1996年连续两次提价幅度达105%（与1993年比）的政策刺激下，于1996年提前实现了2000年的产量目标。但人口并没有提前增长上去，若按照年增1800万人正常情况计算，等于少了9000万人去消费粮食，当然会造成粮食过剩。这种情况下，政府采取的补救措施是以计划手段稳住产量。如果进口粮食质优价廉而国家又不能通过计划价格或直接对农民的粮食生产予以补贴，则关系国家战略安全的粮食生产就难以稳定。进一步看，1998年以来我国为了实现农业可持续发展，确定了农业结构调整的政策也会受到严重制约。因为其中包括粮食的品种品质调整。为了让农民在优质优价的市场价格约束下，改变过去追求低质量、高产量的生产行为，政府于1999年夏收起决定低质粮食退出国家定购。WTO后可能会增加传统农区种植结构调整的困难。

　　此外，中国世纪之交面临的最大问题是低素质人口的过度膨胀和简单劳动力的严重过剩。据美国高盛亚洲研究部最近的模拟测算，加入世贸组织以后国际贸易增加、资本和技术投入的增加，对我国GDP每年的潜在贡献为0．5%到0．6%，可以相应地提高就业。温铁军说，对此应该实事求是。他说，国家信息中心的一项研究表明，我国的就业弹性到“八五”期间仅为0．108，经济每增长一个百分点大致只能吸纳60万人就业。胡鞍钢最近的研究指出，“九五”期间就业弹性已经低于0．1，随着城市经济在国际竞争压力下不断追求资本增密和技术增密，下个世纪经济增长对就业的作用会更小。他指出，更为深刻的问题是，WTO能够促进的就业主要集中在以金融和贸易为主的服务业，对我国本世纪末过剩的2亿多低素质的农业劳动力的非农就业，显然不可能起拉动作用。在国务院发展研究中心新公布的一项调查中，约70%的农民外出打工是被已经捉襟见肘的农业资源短缺“推”出来的；进城农民中约60%表示找不到工作也回不去。

　　因此，0．5个百分点对于我国的经济增长固然重要，但转变增长方式更为重要。对于本世纪末剩余劳动力将超过2亿的人口大国来说，当务之急是如何转变旧的经济增长方式中不断刺激资本增密的机制，形成促进就业的经济增长机制，才能既不陷入纳尔逊提出“增长的陷阱”；也不过分依赖大量贸易拉动经济增长，从而不受制于人。

　　该研讨会由中国人民大学乡村建设中心与和新华社经济信息部主办。温铁军指出，与三农问题相关的教育、医疗、社保问题，乃至管理、技术、流通、金融等方方面面的问题，到目前都还没有认真体现三农问题是党和国家全部工作的重中之重这一指导思想，各地各相关部门也基本上没有呼应中央上述指导思想。各地方基层在农村建设方面有许多积极的、正面的经验，但是在有话语权的领域中，如高校、科研院所、政府部门、地方机关等，基层创造的积极正面的经验还很难转化成地方政府的决策参考依据。所以，从全局看，中央三农政策的贯彻落实仍有很大差距。

　　“有话语权的人放一放架子，把自己的话语权也先放一放，这样，我们面临复杂的农村问题才会有进一步的认识，这才是实事求是的态度。”温铁军说。

　　他认为，对农村问题的认识不同在当今是一个大矛盾，而且很难化解。“这几年形成的利益结构不仅多元化，而且利益分配机制已经固化，从而导致条块分割、尾大不掉，这是今天我们说中央的善意转化成善政但很难执行的主要原因。”

　　温铁军表示，当这种利益结构形成而得不到合理调整的时候，就会出现既得利益集团支付一部分利益来建立话语权的问题。“在改革之初的80年代刚刚引入西方制度经济学的时候问题还比较清楚：改革是对原有利益结构的调整，或者是对原有财产关系的调整，这是改革的本质。而不是象今天，有些改革却要保护既得利益结构，要动，那就有不同意见铺天盖地，‘改革是个筐，保守的、不改革的往里装’，这就很麻烦。”

　　温铁军主张进一步的改革应该针对原有的利益结构。“从理论上说，原有的制度框架内的某个群体其利益诉求不能满足的时候，并且其利益诉求足够强大的时候，就会形成制度变迁；要么是强制性的变迁，要么就是诱致性的变迁。我们当然希望改革不至于是强制性的，不是相对比较激烈的，那样损失太大。应该在有可能进行诱致性变迁的条件下，渐进改变。”

　　温铁军认为三农问题不产生于19世纪80年代，而在90年代愈演愈烈，根本问题在于宏观制度和环境，在于农业三要素——土地、劳动力、资金不能继续留在农村内部。80年代农村发展的实质是把农业的三要素在农村内部转化，农村工业化因此得到迅速发展，史无前例地出现了农民收入增长速度大幅度超过城市居民收入，城乡收入差别迅速降低的局面。然而到90年代，农业三要素不再留在农村内部：城市扩张，大规模占用农村土地；劳动力大量流出农村；企业得以雇佣最廉价的劳动力，不上养老保险，也没有医疗保险；农村资金同样大量外流。

　　他表示，如果现行制度不设法把农业三要素留在农村内部，资源紧约束下的三农问题就会更加严峻。

　　“十一五”时期，“三农”问题如何解决，出路何在，是否有解？最近，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》的第三部分提出关于“建设社会主义新农村”的蓝图一石激起千层浪，引来社会各界的关注。近日，三农问题专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军接受中国经济时报采访时，对此做了相应的解读。

　　新形势催生出“建设社会主义新农村”指导思想

　　温铁军分析，中央解决三农问题的思路是一个渐进的过程，从农业结构调整，到农民增收到现在强调新农村建设，是一个符合实事求是原则的逻辑递进关系的政策提出过程。实际上，从中央强调三农问题是重中之重的时候，就已经意识到这是我们现代化进程中必须解决的问题。因为，有几个原因使得这一问题到了非解决不可的地步。

　　其一，中国这几年尽管经济高速增长，但是内需就是上不去。上世纪８０年代我们曾经有一个很好的黄金增长期，是因为农民收入不断提高，而且当时农民收入增长速度超过城市居民收入的增长速度，同时带动农村的消费增长；到９０年代，随着农民收入增长速度越来越缓慢，内需拉动战略调整很难真正见效。内需上不去，于是变成如今的投资推动。这样的结构不是一个很稳定、可持续的结构。

　　其二，该问题直接影响我们国家经济发展结构性问题。不可能说中国城市都已经花团锦簇，然后带着一个有庞大人口、生活相对落后的农村，说我们进入了中等发展国家程度，或初步实现现代化，这些都说不过去。

　　其三，社会问题会越来越复杂，越来越严重，因为差别太大了。

　　“２０多年的农村实践，让我觉得信心越来越足，我想这个问题是有可能缓解的。”温铁军说，从党的十六大后，如何实现城乡统筹，如何实现城乡协调发展，已经变成国家战略。从２００３年中央明确强调三农问题重中之重以来，连续强调了五次。现在又进一步提出新农村建设，这是一个综合的、具有统管全局的指导思想，它符合最近所强调的和谐发展观。看到了这样一个发展战略的转变，看到这样一种新的执政理念的提出，“对我是非常大的鼓舞。”

　　城市化未必是解决三农问题的出路

　　“只要加快城市化三农问题就能解决”的观点是不太现实的。温铁军认为，我们和发达国家最大的不同在于我们的土地不是私有的。可以说，一些发展中国家城市化的水平已经领先于我国，达到了或超过世界平均水平。但如果看任何一个人口相对比较多的发展中国家，只要人口过亿，多是因土地私有化，导致农村出现大量的赤贫农民，一般都占三分之一以上，他们没有地，根本没法生存。同时，还导致了大量的人口成为流民，流入大城市，进入贫民窟。从某种意义上讲，这种城市化只不过是以空间平移了农村贫困人口进入城市，变成城市贫民窟人口。

　　“所以我们不能简单地认为，只要加快了城市化，只要让农民进了城，问题就解决了。”温铁军说。

　　而此次提出“新农村建设”指导思想本身，就有针对以往比较偏激倾向纠正的内涵。温铁军认为，我们要建立一个民主法制国家，就先不要激进，而应先立足于现有的城乡二元结构来考虑问题。只有立足于现有的城乡二元结构，来解决稳定农村、改善农民生活的问题才是更为现实的。

　　温铁军还说，任何东亚小农经济国家在工业化加快的时候，都会带来同样的问题。所以中央把新农村建设作为重大历史任务，是有着相当深远的考虑的。我们应该统一到最近这次关于十一五规划指导意见的认识上来。真正把农村好好地综合整治一下，既创造了投资机会，又提高了农民收入，最后变成一个内需拉动型的良性增长、可持续增长。

　　“新农村”应该让农民得到起码的国民待遇

　　整个“十一五”，显然会是我国农村面貌有很大改观的５年。要实现这一目标，温铁军称，首先要做到该由政府提供的公共品要由政府提供。

　　温铁军说，这一点在国务院领导同志的心目中已经是一个定势，不仅承诺了将来要让所有农村贫困家庭的子女都能上学，还进一步追加了建立农村合作医疗的政府投资的规模。温家宝总理甚至提出农村合作医疗采取政府拿四、农民拿一的方式。此外，管理是公共的，治安是公共的，法律是公共的，不能让农民拿钱的事情都不能拿。同时推进基层政府部门的改革，而政府首先该做的事情是公布财政，阳光普照，让农民能够得到起码的国民待遇。

　　其次，推进公共财政的政策，不要再让农民拿钱。农村的基础设施，不是完全的私人物品，而应该视为准公共品。农村公共设施的投入，应该作为公共品或者准公共来投入。在“十一五”规划期内国家有关部门应该加大这方面的投入，同时应该加强改善整个农村的基础设施，形成一个让农民安居乐业的环境。

　　第三，农村应该有一个管理民主、乡风文明的社会环境和文化环境。而这需要共同努力，不光是政府的事。

　　为了“建设新农村”，温铁军还提出三项具体措施：一、搞文化建设。一个文化组织最开始的投入不过一两千块钱，一年的维持费用不过几百块钱。投入相对较少却收效很高。二、考虑到现在商业环节所占的利润过高的现状，走联合购销的路子。让农民联合购销，就会相对减少商业利润，意味着农民增收，这样做风险最小。三、建立资金互助制度。这个制度能带来凝聚力，形成农民的资金互助合作组织能够缓解高利贷的破坏作用，促进农村的稳定。　　

　　温铁军简历 在中国农业大学获得博士学位，曾到过美国多所大学讲学交流。长期从事三农问题研究，一直坚持用“脚”做学问。先后任职于中央农村政策研究室、国务院农村发展研究中心、中国经济体制改革研究会，现任中国人民大学农业与农村发展学院院长。曾获国务院农研中心、原国家体改委、国家科委等中央五单位联合颁发的“农村改革十周年优秀论文奖”、农业部农研中心优秀科研成果一等奖等多项奖励。

农村问题研究专家温铁军用“似曾相识燕归来”形容刚刚发布的中央一号文件。他说，从1982年到1986年，中央连续出台了5个类似的一号文件。这些文件当时有效地调动了农民积极性，并且使农民连续7年收入增加。

　　农民收入的增长拉动了内需，拉动了乡镇企业的发展，这种典型的扩大内需高增长，人们认为和当时的5个一号文件有很大关系，因此，今年再次出台一号文件时，人们自然而然地感觉到一种强烈的政策信号。

　　温铁军认为，从内容上看，此次出台的一号文件和上个世纪80年代出台的5个一号文件有很多相同性，比如都强调了乡镇企业的发展、农业结构调整，以及农村经济结构调整等内容。“前5个一号文件曾在农民中引起很大响应，农民们盼望年年都能出个这样的文件。相隔18年，再出台针对农业的一号文件，表明中央不仅把三农问题作为重中之重，而且开始以文件形式落实了。”

　　文件体现三大政策调整

　　温铁军认为，此次出台的文件体现出三大政策调整。

　　第一，文件清晰地说明农民增收的重点和难点在于种粮农民。

　　1997年以来，我国粮价连续几年走低，近年来甚至出现了粮食的投入比产出还大的情况。去年，粮食产量跌破9000亿斤，跌回到20世纪90年代的最低点。再者，我国耕地面积也出现大幅下降，2001年以后，年减少2000万亩左右，目前已跌破19亿亩。

　　温铁军认为，此次中央一号文件强调，以政策保证种粮食农民的收入，是结合上述现实提出的。而关于农民增收问题，文件除了一般强调千方百计增加农民收入之外，还突出强调，让传统农业地区的种粮农民得到实惠。

　　第二，强调全国范围内停止征收农业特产税；5年内，农业税收每年减少一个百分点，到本届政府任满时可降低到3．4％。

　　以前关于农业特产税的提法，是逐渐停止征收。很多发达地区如江浙一带全部停止了，但中西部地区仍在继续征收。实践证明，农业特产税的征收，限制了产业结构的调整。

　　1999年我国提出农业税制改革时，把农业税税率提高到7％，如果加上20％的附加税，农业税的实际税率达8．4％。

　　“这是中央在农村的税费改革上作出的重大调整。”温铁军说，文件中，政府出钱支持农村的类似决策还有一些，比如给种粮农民以直接补贴、给粮食生产区以财政支持等。

　　第三，是在农村金融体制改革上留下了很大空间。温铁军介绍，这主要表现在允许多种不同形式符合农户需求的金融创新。除了提倡外资、民间资本进入农村金融领域外，更重要的是，允许社区范围内农民组成互助、合作的金融体系。

　　他解释，合作金融就是指在世界范围内通行的、在农村社区形成农民的互助合作金融和互助合作保险。“正规的、商业化的金融不可能应对高度分散的、兼业化的农户的信用需求，惟一可能形成服务于农业信用需求的金融是非正规、非商业化的金融，因为只有它能降低金融风险，降低教育成本”。

　　农村改革仍面临艰巨任务

　　温铁军认为，尽管一号文件提供了“三农”（农业、农村、农民）问题解决办法，但我国农村改革仍然面临着艰巨的任务。

　　“最大的问题是，这些年来对如何深化农村改革的认识不清楚。”温铁军说，当年搞大包干的人曾经说，大包干解决了一些问题，却引来了更多的问题。首要问题就是农民的高度分散———出现了2．3亿分散的小农户。当时农民的兼业化经营即达70％，现在还是这个比例。从这一点上讲，我国农村改革25年来没有变化。

　　而此次文件，也没强调这个问题。农民难于合作，引发了农村改革的另一个根本性问题———垄断问题。

　　温铁军说，他跑了30多个国家，做了大量比较研究发现，解决垄断的最好办法，莫过于让农民形成合作组织。这是因为农民在单纯的生产领域合作没有效益可言。只有放开农民在金融领域、保险领域、购销领域以及加工领域的合作，甚至对农民合作社在城市中办的超市进行免税，将其收益返还农村建设，这些合作组织才能具备竞争条件，但这个办法在我国却一直没被采纳。

　　“原因很简单，如果我们像其他国家那样发展农民合作，必然会影响已在涉农领域中占有垄断利益的部门。”温铁军说，如果政府不从政策上帮助农民合作，反而把相关利益部门当成自己的儿子揽在怀里，又给资金，又给政策，只会让其产生更多的坏账和更大的问题。

　　所以，不是农民不能合作，而是垄断部门难以放弃已经得到的垄断利益和垄断权益。从这个角度看，到现在为止，我们还没有直击农村改革的要害。

　　他还认为，“尽管目前中央政府想帮助农民解决问题，但县级以下的所有部门早已离农而去，很少为农民服务了”。例如，供销社、信用社以前是农民合作组织，现在已变成以赢利为目的了。还有一些部门，仍在以支农的名义开展业务，但每增加一点权力，向农民伸的手就会更长。“七顶八顶大盖帽，来管一顶破草帽”，就是形象比喻。

　　更重要的是，这些部门现在又下达各种各样的文件，甚至要求立法保护自己的既得利益。在部门利益不仅没有理顺反而得到强化的情况下，以部门文件和部门立法来规范农村社会经济秩序的结果，必然使中央良政变成地方恶政。

　　“这意味着，整个制度环境需要重新建构。而这一内容，也没有进入决策视野。”温铁军说，当然，不能要求一个文件把这么多年来积累的问题全部解决。此次“一号文件”作出的调整，就是实事求是地针对了现实。